政治家绝不是永远正确的

德国是如何“消灭”劣政的

作者：杨佩昌

政策有好坏之分，好者为良政，坏者谓之恶政。但良政与恶政之间往往存在一些说不上好坏的政策，比如，存在较大分歧、制定程序不够规范或实施效果不彰等。在此姑且将其称为劣质政策。如对劣政听之任之，就有可能转化为恶政。

德国政府实施的两大与教育密切相关的政策“大学收费”和“留德审核”具有明显的劣质特点：德国大学收费政策自实施以来，一直未能取得共识，朝野争议不断，甚至遭到学生的持续抗议和诸多社会团体的反对，最终被迫放弃。而留德审核政策是专门针对中国的一项歧视性政策（后来把蒙古也加了进去），不仅增加一道刁难留学申请者的程序，而且也给中国学生额外增添了不小的经济负担（审核费、交通费和食宿费等）。如果把德国大学收费政策称之为劣政，多少还有些商榷余地的话，那么留德审核政策就是不折不扣的劣政。

什么是“德国大学收费”政策和“留德审核”制度？

德国大学原先实行免费教育制度，年提出了对超期学生收取一定学费的问题，随后从超期收费转变为全面收费。经过12年的试验，该政策至年冬季学期全面废除，重新恢复了免费的大学教育。德国人免费，外国学生也一视同仁。

“留德审核”简而言之是，但凡前往德国留学的申请人，必须事先到德国驻华使馆审核部参加审核，审核通过、拿到审核证书后才能申请德国大学。审核部全称为“德国大使馆文化处留德人员审核部（德文简称APS）”。根据留德审核部资料介绍，它成立于年7月，是由德国大使馆文化处和德意志学术交流中心设立的审核赴德留学人员学历材料和入学资格的官方机构。审核部负责审核预备赴德留学的中国申请人的入学资格和学历真实性，并为通过审核者出具相应的证书，申请人可凭此证书申请德国高校。

“留德审核”政策已实施13年，一直延续至今，该政策不仅没有停止的迹象，而且还将留学目的地国家扩大到奥地利和比利时。不过，这一政策针对的对象并不包括来自香港、澳门和台湾的学生。

劣政出台的由来

当时德国的学位制度与英美有一定的区别，即本硕连读。后来进行学位改革，与英美体系接轨。取得德国硕士学位一般需要5年的时间，延长1-2年才毕业也并不鲜见。此外，德国大学实行学时与学分相结合的制度，不存在延时就无法取得学位的问题，因此，稍不留神就超过了规定的学习年限。

但是，也有不少学生迟迟不愿毕业，故意拖延学习时间。德国大学不收费体制养了一大批懒人。德国有个流行说法，“德国是大学生的天堂”。长时间的学生生活很轻松，坐车优惠，吃饭便宜，住宿廉价，文化生活也少掏腰包。学生在校时间不受限制，而且允许打工挣钱。一个大学生如果能在暑假找到一份工作，干两个月就够其全年的花销。正因如此，每个大学都有一批不愿毕业的“老大学生”，特别是那些专业前景不好，毕业后难找工作的学生。他们认为，与其毕业后失业，不如在学校里长期呆下去更实惠。据统计，德国各大学超过13学期的学生约为三分之一，上20个学期的人也不在少数。还有不少人学完一门专业再学第二门，以继续留在学校。据有关部门估算，一个学生在德国大学里的生活支出仅相当于社会上普通家庭支出的五分之一。同时，由于英美等国大学收费高，门槛难进，世界各国来德的求学者日渐增多。据德国教育部门统计，这些求学者中只有26%的人认真完成学业。有关人士疾呼，大学生的学习条件和待遇是纳税人支付的。纳税人的钱不能白白浪费，更不能被滥用。在此背景下，德国政府开始着手对大学教育进行收费。

“留德审核”政策的出台原因很简单，德国大学发现一些来德留学的外国学生，特别是中国学生学历造假，他们并不具备应有的学习能力。之所以出现学历造假的问题，主要是德国采取了对中国学生较为特殊的规定：欧美国家的高中学生可以直接到德国留学，但中国高中学生根本就没有申请资格。其理由是，德国从小学到高中是13年，而中国只有12年。要想具备申请条件，必须在中国上过大学。具体而言，学校学生读满一个学期，一般大学需要读满3个学期。

这当然是借口。真正原因是中国人口过于庞大，他们担心，一旦放开就会有太多中国人到德国享受免费教育，否则就无法解释，其他不少12年学制的国家，高中生也能直接到德国就读。而且，同是高水平教育的英美加澳等大学收费的国家为何可以接纳中国高中生？如果不是人口问题的话，唯一的解释就是德国人的傲慢或对亚洲发展中国家的歧视。当然，德国人也还想要点脸面，他们不敢过于赤裸裸地单独歧视中国大陆学生，所以对来自台湾的申请人也如此规定，只不过台湾学生无需参加审核。

揭开温情脉脉的面纱

德国政府打完悲情牌，取得部分民众的理解和支持后，“新政”就开始实施了。但是，一项政新的出台，往往一开始是小心翼翼的，甚至是温情脉脉的。

年2月20日，德国联邦议会通过一项新的“大学框架”规定，强调原则上不实行大学收费制，但要对现行体制进行改革。新规定只保证第一学位的学习免费，同时各州可根据其特殊情况做出收费与否的决定。当月，汉堡市教育局就做出决定，从4月1日起，对在校时间过长的学生，每学期收取欧元的学费。随后，其他州纷纷跟进。年2月27日柏林主管教育的副市长宣布，柏林将于明年对在校学习15个学期以上的学生每学期收费欧元。巴符州也规定，超过正常学习周期的人必须交纳一定费用。萨尔州议会也通过了高校收费法。它规定，正常学习时间为10—12个学期，允许再加上4个学期，之后每人每个学期须交欧元。同时北威州和莱法州设计了一个“学习账号模式”，即每个学生都得到一定数量的学期周时，他们在此范围内学习是不用交纳学费的。但在这个“账号”用空之后，就要支付学费。如果大学生学习时间超过规定的1.5倍，每学期要交欧元学费，不包括读第二学位的学生。

虽然德国议会的收费规定只是针对超期学习的学生，但也给全面收费留下了一个“尾巴”：“各州可根据其特殊情况做出收费与否的决定”。由于德国是一个联邦制国家，文化教育属州级事务，所以，联邦议会一旦松口，各州政府就逐渐把手伸进了学生的腰包。据统计，到年1月，德国已经有60%至70%的大学陆续开始向在校生收费，收费标准在每学期欧元至欧元不等。这意味着，不仅超期学生需要交费，而且刚入校的学生也同样必须交费。德国大学全面收费的时代开始了。

“留德审核”政策也经历了这样一个逐渐由善向恶的过程。一开始，留德审核部声称，这样的审核是推荐性质的，建议学生参加审核。“审核部最基本的目标是尽可能地简化和透明化中国申请人赴德留学程序，将审核、留学生选拔以及签证申请都集中在一起，使之成为一个统一的、简单的程序，提供给广大的留学申请人。”最初，学生可以直接申请大学，取得入学通知书后自行到德国大使馆申请留学签证。这个时候，没有APS审核证书也能申请大学。随后，不知不觉转变为：有的德国大学需要APS证书，有的大学不需要。最终发展为，但凡前往德国留学的学生必须取得APS审核证书才能申请大学。换言之，没有APS证书，德国大学根本就不接受中国学生的申请。

如果这项程序没有继续变化下去，似乎还不能说APS审核是一项劣政。随后，德国又做出规定，即使取得APS证书，也需要通过德国一个名为Assist遴选机构申请，在递交申请资料的同时必须给这个机构汇去几十欧元的费用。

德国审核部声称：“审核部是中国学生前往德国留学的大门。当申请人通过了材料审核，并参加审核面谈或者TestAS测试后便可以获得审核证书，该证书是德国高校录取中国学生的前提条件之一。拥有证书即表明该留学申请人所提交的申请材料是真实的，并且在中国大学取得了足够的学习成绩用以申请德国大学。”也就是说，审核部审核的目的是确认中国学生申请材料的真实性，防止持假材料的学生混进德国大学。

但中国学生的噩梦到此并未结束。德国考官即使明确知道该生在某校就读或已经顺利毕业，也要提出各种古怪问题为难学生。从此前的审核材料的真实性过渡为测试学生的专业能力和语言能力。很多人明明是货真价实的在读生或毕业生，但无论如何都无法通过审核。有的考官甚至说一口土耳其腔调的德语就向中国学生提问，一旦学生没有听懂就武断地判定此人没有学习能力。就此，个别学生向德国使馆提出异议，但使馆文化处官员横蛮地答复：“这就是我们的规定，我们有权利决定让不让你去德国留学。”这话说得也没错，毕竟留学政策是德国的内政，但你为啥披着一个美丽的外衣，说只审核“留德入学资格和申请材料的真实性”呢？我们知道，留学德国需要有两个资格，其一是通过高考、在承认的中国正规大学学习（专业条件）和取得一定的德语学时证明（语言条件）。既然满足了上述两项条件，并且材料是真实的，德国审核部有什么理由如此刁难中国学生？

考官的刁难恐怕还不是最痛苦的事情，最令人伤神的是漫长的等待。刚开始，预约审核时间还是有保证的，但随着申请人的增多，至少要等待3个月才能得到面试的机会，在入学高峰期，甚至要等待6个月之久。而德国大学申请是有截止日期的，夏季学期的截止日期是每年的1月15日，冬季学期则是7月15日。表面上看来，即使错过一个截止日期，还可以申请下个学期。但实际上，德国大学的多数专业是冬季学期才有。换言之，如果错过了一个冬季学期的申请日期，只能等到第二年了。因为错过审核日期而经历漫长等待的中国学生可以说比比皆是。也许有人会问，那你为何不早点预约？问题在于，如果没有必要的德语学习时间，根本就不能参加审核。

为了参加APS考试，中国学生还必须额外缴纳2元的审核费。最初，所有的中国学生都必须前往北京参加审核，后来德国使馆发了善心，又为华东地区的学生在上海开始了一个审核点。不管怎样，中国学生又增加了额外的负担：交通费和食宿费。

劣政的不同结局

收费制度的实行，一开始就受到了社民党，特别是学生和教师的质疑和反对，针对收费政策的游行示威此起彼伏。他们举着“我要富爸爸！州长大人，领养我吧！”等标语在州政府门前安营扎寨。一名学生领袖说，如此收费，将来就只有富家孩子上得起大学。柏林一群男女学生甚至一丝不挂在街上裸奔，唯一一块遮羞纸板上书：“我们是穷得光腚的学生，你从我们身上掏不出一分钱。”一些媒体批评说，用学校收费的办法弥补州政府财政漏洞不理智。德国“世界报”一篇文章称，德国教育体制的这种变革将毁掉诗人和哲学家的国度。不过，执政的基民盟并不打算妥协，该党坚持认为，收取学费有助于德国大学的正常运作和提升大学的教育和科研水平，防止部分学生赖在大学里长期不愿意出来。

如前所述，德国的教育事务属州级政府管辖。经过几年的收费，民众的不满情绪并未减少。社民党为了收买民心，该党在自己执政的州逐步取消收费。这如同多米诺骨牌效应一样，收费制度很快土崩瓦解。到年左右，只剩下联盟党执政的下萨克森州和巴伐利亚州坚持收费。从年冬季学期开始，德国16个联邦州将全面取消收取学费这一项政策。自此，德国学生和外国学生又将享受到免费教育的大餐了。

而“留德审核”政策则继续保持下去，甚至可以用生意兴隆来形容，所以德国政府并未有取消的打算。审核的收入太丰厚了，每年申请的学生接近一万名（年的申请人数为人），这意味着德国政府多了一项横财：差不多2万元人民币的额外收入。当然，德国政府可以狡辩说：我们的开支也很大。但是，中国学生为何要比其他国家的学生额外缴纳这么多费用呢？少数学生造假，就必须要全体中国申请人买单？

两项政策不同结局的思考

德国大学收费政策之所以失败，根本原因是免费教育已经深入人心，得到了多数民众的认同。教育免费的最大理由是，民众是纳税人。既然民众已经纳税了，就不应该再为子女的教育买单，政府的收入应符合“取之于民而用之于民”的原则。在德国人看来，政府只不过是税收的管理者而已，所有经费的支出必须合法、透明，并经过严格审计。政府不能成为税收的受惠者，更不能用于个人消费。其次，德国存在与基民盟不同政见的反对党-社民党。当一项政策实施出现问题的时候，反对党可以适时纠偏。此外，德国民众可以自由发表观点，对损害自身利益的政策说不。

不客气地说，“留德审核”政策已从最初的劣政转化为恶政。尽管如此，该政策得以延续，原因在于，政策实施对象是中国大陆学生（后来也包括蒙古），这是一群乖乖的绵羊。虽然此项政策具有明显的歧视性，可惜很少有人提出质疑。当然，中国学生不是德国纳税人，对德国政府并无影响力，这恐怕是让中国学生最为无奈之处。但是，从平等的观念来看，德国政府的这项政策可能是违宪的，至少是不尽合理的。如果有人较真，到欧洲宪法法院打一场官司，说不定会让德国政府够喝一壶。但是，谁有这样的兴趣和能力呢？

由此亦可得出结论：即使是德国这样的文明国家，出台的政策也不一定尽然合理，但他们对国内政策有自我纠错的能力，而针对国外的政策就失去了纠错的机会，尤其是对那些连自身权利得不到保障国家的国民，德国政府就更没有理由进行改正了。

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